El plazo de interposición del recurso contencioso - administrativo
Fecha:
Septiembre 1998
La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la
jurisdicción contencioso-administrativa (B.O.E. nº 167, del 14 de julio) ve la luz
transcurridos casi seis años desde la aprobación de la Ley del Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26
de noviembre), sin que prácticamente el orden jurisdiccional contencioso-administrativo
haya sufrido alteración alguna a raíz de esta última salvo en aspectos puntuales como
la reforma del art. 37. 1 ó del art. 57.2 por la Disposición Adicional Undécima de la
Ley 30/1992 que exigía cumplimentar para la interposición del recurso
contencioso-administrativo el trámite de la comunicación previa al órgano
administrativo correspondiente, al que se refiere de igual manera el art. 110.3 de la
última ley citada, precepto que queda suprimido definitivamente por la Disposición
Derogatoria Segunda de la Ley 29/1998.
Obviamente el panorama administrativo sufrió alteraciones de tal medida que se hacía
inoportuna la permanencia de la Ley reguladora de esta jurisdicción sin practicar en el
plazo más corto posible de tiempo las adaptaciones oportunas en aquellos preceptos que
claramente habían quedado desfasados a la entrada en vigor de la Ley 30/1992. Así nos
hemos encontrado con la necesidad de efectuar numerosas interpretaciones hasta la
aprobación de la nueva Ley jurisdiccional para ajustar la norma a nuevos plazos,
prácticas e instituciones como es el caso de la certificación de actos presuntos que la
Ley 30/1992 crea
ex novo. Un caso interesante a este respecto resulta la labor
interpretativa que la doctrina tuvo que desarrollar al hilo del art. 58.2 de la antigua
Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA) de 27 de diciembre de
1956, cuando regulaba el plazo para la interposición del recurso del mismo nombre frente
a actos presuntos. De esta manera, ese precepto disponía que en el caso de que el acto no
fuera expreso
"...el plazo será de un año, a contar desde la fecha de la
interposición del recurso de reposición...".
Resulta sorprendente comprobar cómo en ocasiones las adaptaciones más urgentes son las
que más se demoran en el tiempo. Este artículo no sólo olvidaba por completo los
efectos de la nueva certificación de acto presunto, sino que conservaba una figura
administrativa extinguida casi de manera absoluta de la normativa actual como es el
recurso de reposición, recurso que vuelve a aparecer en nuestro ordenamiento
administrativo tras las reformas que se operan en la Ley jurisdiccional (art. 46.4) y las
que ya se encuentran en marcha en la Ley 30/1992. Por contra, como hemos visto, esta
última norma no perdió un instante en incorporar a la Ley jurisdiccional un aspecto de
menor calado, la comunicación previa, cuya falta fue declarada recientemente por el
Tribunal Constitucional como un defecto formal subsanable en su sentencia 89/1996, de 23
de mayo, y que finalmente como hemos visto ha quedado suprimida de la normativa actual.
En este breve trabajo abordamos el tema del plazo para la interposición del recurso
contencioso-administrativo frente a un acto presunto tras la promulgación de la Ley
30/1992 y a la vista de la doctrina que sobre el tema ha ido pronunciándose sobre este
aspecto sin dejar de exponer las propuestas que se recogieron en anteproyecto y proyecto
de la actual Ley jurisdiccional así como la solución final por la que ha optado esta
norma.
Como perfectamente ya sabemos y acabamos de ver, a la entrada en vigor de la Ley 30/1992
el art. 58. 2 de la LJCA dejaba un espacio ausente de normación lo suficientemente
importante para que se pudiera producir una disparidad de pronunciamientos judiciales en
relación a algo tan esencial y básico como es el plazo que tiene todo interesado para
ejercitar su derecho a la tutela judicial efectiva en el ámbito
contencioso-administrativo. Esa disparidad que a simple vista es imaginable, tuvo su
reflejo en el ámbito doctrinal en opiniones tan diversas como las de los profesores
Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández por un lado y por otro el profesor
Rafael Entrena Cuesta.
Los primeros se cuestionaban en principio la aplicación del plazo de dos meses aplicable
como norma general para los actos expresos en el art. 58. 1 LJCA, sobre la base de que los
actos presuntos se equiparan ahora a los expresos en sus efectos. No obstante, la opinión
de estos autores se inclinaba finalmente por la procedencia del plazo de un año, en
aplicación del derecho ya aludido contenido en el art. 24. 1 CE y la STC 6/1986, de 21 de
enero cuyo criterio recoge la Ley 30/1992 tal como se plasma en su Exposición de Motivos
cuando dice que
"...el silencio administrativo, positivo o negativo, no debe ser
un instituto jurídico normal, sino la garantía que impida que los derechos de los
particulares se vacíen de contenido cuando su Administración no atiende eficazmente y
con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado...".
La disposición de un plazo mayor al de dos meses, como es el de un año que recogía el
art. 58. 2 LJCA y que defendían estos autores, giraba casi exclusivamente en torno al
argumento de la mayor motivación a la que están obligados los actos expresos de la
Administración respecto de los actos presuntos conforme la relación contenida en el art.
54 de la Ley 30/1992. Que esa motivación proporciona al administrado una orientación
excepcional para hallar los fundamentos en qué basar su recurso, es evidente. También es
cierto que, si bien el art. 44 de esta misma Ley no exige para las certificaciones de
actos presuntos el que sean motivadas, lo cierto es que este factor aisladamente
constituye una insuficiente y débil base para exigir el otorgamiento del plazo mucho más
extenso de un año.
La inexistencia de un pronunciamiento expreso de la Administración en sentido positivo o
negativo sería un mejor argumento a la hora de haber esgrimido la necesidad de un mayor
plazo de interposición en el supuesto de actos presuntos, debido a la situación de
incertidumbre que para el ciudadano supone, no especialmente el no saber por qué
recurrir, sino el qué recurrir. Esta fue seguramente la razón fundamental por la que en
el sistema de la LJCA y la casi totalmente derogada Ley de Procedimiento Administrativo de
17 de julio de 1958 (LPA) se estableció este plazo.
Más allá va la ya citada más arriba STC 6/1986 que afirma que
"...tratándose
de resoluciones presuntas, o de resoluciones expresas notificadas defectuosamente, el
plazo para recurrirlas ante los órganos jurisdiccionales se extiende hasta que se
impugnan por el sujeto interesado...".
Entrena Cuesta opinaba de forma distinta. Para él el único plazo aplicable era el de dos
meses, siendo la diferencia el momento a partir del cual se iniciaba el cómputo del plazo
para la interposición, para lo cual no había más que remitirse al art. 58. 1 LJCA en el
supuesto de los actos expresos, o al art. 44. 5 de la Ley 30/1992 para el caso de los
presuntos. Según él, habría que aplicar en todo caso el plazo de dos meses en virtud de
la naturaleza peculiar de la certificación de actos presuntos ya que constituye una
manifestación expresa de la existencia de un acto presunto.
En nuestra opinión esta resultaba ser una opinión acertada, toda vez que el art. 44. 1
de la Ley 30/1992 regula que
"...Para su eficacia, los interesados o la propia
Administración deberán acreditar los actos presuntos mediante certificación emitida por
el órgano competente que debió resolver expresamente el procedimiento...". De
lo anterior, se extraía que se debía necesariamente solicitar una expresión formal a la
Administración para poder hacer eficaz un acto presunto, lo que se asemejaba si no se
asimila totalmente, a un acto expreso certificante de un efecto presunto.
Por otro lado, en estos casos y a falta de la existencia de acto expreso de la
Administración, más allá incluso del plazo inicial que esta tiene para resolver (y
atendiendo a la obligación de resolver que pesa siempre expresamente sobre la
Administración conforme los arts. 42. 1 y 43. 1 de la Ley 30/1992 ) es cierto en este
sentido lo que el Tribunal Constitucional sentaba en su pronunciamiento de 1986 en cuanto
a que propiamente el plazo de interposición se extendía hasta el momento de la
impugnación por el interesado. El plazo solamente corre desde el instante en que se
expide la certificación o finaliza el plazo para su expedición. Al no existir plazo para
la petición de la misma sería, por lo tanto, el interesado al solicitar la
certificación de acto presunto el que marque el instante preciso a partir del cual se
inicie el cómputo del polémico plazo.
Obviamente, así se desvirtuaba en parte el criterio dado por cierto sector de la doctrina
que abogaba por el plazo más amplio de un año basándose en la dificultad que entraña
el acto presunto que en todo caso privaba al interesado de los motivos o razones en que se
apoyaba. Si bien esto es cierto, no lo era menos que el nuevo sistema diseñado por el
art. 44 de la Ley 30/1992 demostraba que el interesado podía, mientras no existía acto
administrativo expreso, beneficiarse de un plazo indefinido para preparar su recurso, sin
necesidad de llegar a una interpretación demasiado forzada y extensiva del art. 58. 2
LJCA.
En todo caso, cualquiera que sea la opción elegida, el art. 44. 5 no ofrecería dudas en
cuanto a su interpretación cuando dispone que
"...los plazos para interponer
recursos administrativos y contencioso-administrativo respecto de los actos presuntos se
contarán a partir del día siguiente a la recepción de la certificación, y si ésta no
fuese emitida en plazo, a partir del día siguiente al de finalización de dicho
plazo...".
El Proyecto de Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa que se
presentó en las Cortes Generales señalaba al respecto del tema objeto de nuestro estudio
que
"...el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de
dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición
impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía
administrativa si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo anterior se contará, para el
solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de
acuerdo con su normativa específica, el acto pueda entenderse presuntamente
desestimado..." .
Esta propuesta se inclinaba por uniformizar el plazo de interposición en dos meses,
aunque la redacción dada por el entonces artículo 44. 1 (que posteriormente resultaría
afectado por enmiendas en el proceso de tramitación parlamentaria) no quedaría exenta de
críticas por cuanto se habría tenido que delimitar cuándo exactamente podía entenderse
el acto presunto desestimatorio (impropiamente el artículo hace referencia a acto
presunto desestimado, cuando la desestimación no recae sobre el acto sino sobre el
procedimiento, solicitud o recurso).
Probablemente el sentido que se le quiso dar a este precepto se ajustaba a lo dispuesto
por el ya repetidamente referido art. 44. 5 de la Ley 30/1992. No obstante, y llevando a
cabo un análisis quizá demasiado escrupuloso de este artículo, se podría haber
afirmado también que nada se podía entender total y absolutamente desestimado de forma
presunta hasta que no existiera una certificación de acto presunto que hiciera constar
ese efecto, puesto que ya vimos que es únicamente entonces cuando la Administración debe
abstenerse de resolver expresamente. Más acertado, sin duda, era el anteproyecto de esta
Ley elaborado por el Ministerio de Justicia, ya que concretaba que
"...si no lo
fuera (expreso, el acto administrativo)
el plazo anterior ( de dos meses)
se
contará a partir del día siguiente a la recepción de la certificación; y si esta
certificación no fuere necesaria, a partir del día siguiente al que de acuerdo con su
normativa específica, el acto pueda entenderse presuntamente desestimado...". Sólo
habría faltado la previsión del supuesto en el que pedida la certificación, esta no es
expedida.
Todas estas hipótesis han quedado en su mayor parte obsoletas y degradadas a raíz de la
aprobación de la Ley 29/1998, de 13 de julio, que ha regulado de forma detallada el tema
del plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo en su art. 46
disponiendo que "
... el plazo para interponer el recurso
contencioso-administrativo será de dos meses contados desde el día siguiente al de la
publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto
que ponga fin a la vía administrativa, si fuere expreso. Si no lo fuera, el plazo será
de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir
del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el
acto presunto."
"En los supuestos previstos en el artículo 29, los dos meses se contarán a partir
del día siguiente al vencimiento de los plazos señalados en dicho artículo.
"Si el recurso contencioso-administrativo se dirigiera contra una actuación en vía
de hecho, el plazo para interponer el recurso será de diez días a contar desde el día
siguiente a la terminación del plazo establecido en el artículo 30. Si no hubiere
requerimiento, el plazo será de veinte días desde el día en que se inició la
actuación administrativa en vía de hecho.
"El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo se contará desde el
día siguiente a aquel en que se notifique la resolución expresa del recurso potestativo
de reposición o en que este deba entenderse presuntamente desestimado.
"
El plazo para interponer recurso de lesividad será de dos meses a contar desde
el día siguiente a la fecha de la declaración de lesividad.
"En los litigios entre Administraciones, el plazo para interponer recurso
contencioso-administrativo será de dos meses, salvo que por ley se establezca otra cosa.
Cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartados del
artículo 44, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la
comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado..."
Corresponderá efectuar en artículos posteriores un análisis exhaustivo de las novedades
introducidas por esta nueva regulación del plazo en el recurso
contencioso-administrativo, poniendo de relieve la opción escogida que se inclina
decisivamente por ampliar el plazo en el caso de los actos administrativos presuntos.
Por otra parte el nuevo texto adelanta soluciones que con casi toda seguridad tomarán
cuerpo en la ya iniciada reforma de la Ley 30/1992 como supone la introducción del
recurso de reposición potestativo o la desaparición de la certificación de acto
presunto lo que se adivina en la referencia efectuada por este artículo al inicio del
cómputo del plazo para la impugnación de los actos presuntos, donde se obvia toda
referencia a la certificación de acto presunto y se alude por contra al instante en que
se produzca el acto presunto. No se deberá olvidar tampoco el trámite de requerimiento
previo entre Administraciones Públicas que se introduce, ni el tratamiento específico
dado a la vía de hecho que no hace sino reflejar el número creciente de casos en que los
entes públicos afectan y se introducen en la esfera privada de los interesados
prescindiendo de cualquier base jurídica.
