I. EL OBJETIVO O
FINALIDAD DE LA NORMA DE URGENCIA: PROMOCIÓN DEL ENVEJECIMIENTO ACTIVO Y
ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL
El RDL 5/2013
no es una norma típica y propia de Seguridad Social, si por tal entendemos
aquella que pretende la reconfiguración jurídica de alguna de sus
contingencias. Es decir, no es una norma cuyo objetivo sea replantear la vertiente
protectora del Sistema.
El RDL es una
norma sobre promoción o incentivo del envejecimiento activo en el marco de las
recomendaciones europeas sobre la estabilidad financiera y presupuestaria del
modelo económico de nuestro país y, en particular, del modelo económico en que
se sustenta el Sistema de Seguridad Social. Desde esta perspectiva segunda, la
norma de urgencia es una más de la ya larga lista de las que se han dictado
desde que comenzó su andadura esta legislatura; motivada, y aquí están las
razones que justifican su necesidad y urgencia, no tanto por cumplir en
nuestro ordenamiento jurídico con la política comunitaria sobre envejecimiento
activo como intentar solucionar a corto plazo uno de los grandes problemas
que ya hace mucho tiempo se constató sobre el envejecimiento. En efecto, aquel
que se describía y ahora se expresa como impacto negativo en el gasto público y en
la estabilidad financiera y sostenibilidad económica del propio sistema de
Seguridad Social.
Desde el
envejecimiento activo, la entrada en vigor de la norma de urgencia ha reabierto
un debate en nuestro ordenamiento jurídico, nunca concluido estos últimos años
por los poderes públicos en el marco de la política de la Unión Europea; ¿qué
es la política de envejecimiento activo? ¿qué medidas requiere para afrontar el
reto del envejecimiento en nuestra sociedad?
La norma de
urgencia es la excusa perfecta para de nuevo reflexionar al respecto porque,
aunque pudiera parecer lo contrario, el RDL no es una norma de reforma global
de pensiones sino una norma que, formalmente, se presenta como instrumento de
la política de envejecimiento activo en su perspectiva de continuidad de la
vida laboral de los trabajadores de mayor edad. Y, desde esta dimensión, es
cierto que la norma introduce cambios o modificaciones, siquiera accesorios
desde nuestro punto de vista, en el régimen jurídico de algunas de las
prestaciones del Sistema de Seguridad Social, entre ellas, jubilación y
desempleo. Pero sin que haya en la norma un replanteamiento general de los
objetivos y naturaleza de estas prestaciones en respuesta a una política propia
desde el Sistema de Seguridad Social de respuesta a los retos del envejecimiento de la
población, en general, y del envejecimiento de la población activa, en
particular.
El RDL
recuerda que, como hace tiempo apuntamos, la política de envejecimiento activo
requiere de medidas globales tanto desde la política de empleo propiamente
dicha como desde la política de Seguridad Social. La cuestión es que la norma
de urgencia no es una norma de puesta en práctica de las medidas integrales de
una Estrategia Nacional sobre Envejecimiento Activo no sólo porque ese objetivo
hubiese requerido de una norma tramitada siguiendo el proceso legislativo
ordinario, sino también porque las medidas que se implantan con carácter
urgente son meramente puntuales. Fundadas, es cierto, formalmente en documentos
europeos y nacionales pero que, en gran medida, en algún caso, no son las
medidas exigidas por las instituciones europeas; y, en otro, sólo parcialmente
responden a las Recomendaciones que al respecto formuló el Pacto de Toledo en
el Informe de 2011.
En gran medida,
y ese es el objetivo a corto plazo que quiere conseguir la norma de urgencia,
las medidas relacionadas con el Envejecimiento activo que se adoptan coinciden
temporalmente con un momento de profunda crisis económica. Con lo que, en la
práctica, se relativiza, como veremos, la consecución del envejecimiento
activo y, en consecuencia, la solución a los problemas estructurales del
envejecimiento de la población queda un tanto empañado con el de la sostenibi-
lidad económica del Sistema de Seguridad Social y relativiza la consecución del
objetivo que formalmente justifica la norma de urgencia. Podría decirse que el
objetivo principal de la norma es reforzar la sostenibilidad del Sistema para,
en la medida que sea posible, contribuir también a promover de alguna manera el
envejecimiento activo.
Apuntábamos al
marco o contexto político de la norma de urgencia. Por un lado, las orientaciones
y Recomendaciones europeas. En este sentido no puede obviarse la Recomendación
sobre el Programa Nacional de Reforma 2012 de España, dictada por el Consejo de
la Unión Europea en julio de 2012, sobre el Programa de Estabilidad de España
para 2012-2015. Documento comunitario que recomienda a nuestro país la
adopción de medidas concretas encaminadas a desarrollar más el aprendizaje
permanente, mejorar las condiciones laborales
y fomentar la reincorporación de los trabajadores de más edad al mercado de
trabajo. Estas medidas no son las que se abordan en el RDL. Nada se prevé expresamente
sobre cómo desarrollar ese aprendizaje permanente, cómo mejorar las condiciones
laborales y en lo que refiere al fomento de la reincorporación de los
trabajadores de más edad no va más allá la norma de urgencia de incorporar una
mención a una de las vertientes de la acción protectora del Sistema de
Seguridad, la que gira en torno al desempleo.
Brevemente,
porque no es el objeto de análisis en profundidad en este estudio, la que
podemos denominar política de envejecimiento activo requiere de una revisión de
la política de Seguridad Social, en su vertiente protectora, para idear medidas
alternativas a las meramente compensadoras del cese de la actividad de los
trabajadores de edad avanzada. Esa política alternativa requiere el
cumplimiento de dos objetivos, en torno a los que girarán dos de las
contingencias que integran el ideal de cobertura del Sistema; en primer lugar,
el objetivo de mantenimiento de la vida laboral y en segundo lugar, la reincorporación
en la vida activa para el caso de que el trabajador cese prematuramente. En el
primer caso, la institución jurídica que requiere de un planteamiento general y
reformulación global es la pensión de jubilación; en el segundo, la prestación
por desempleo.
El otro
elemento del contexto de la norma de urgencia es el Pacto de Toledo, el
compromiso político del Parlamento español y, en concreto, el Informe de
Evaluación y Seguimiento 2011. Es cierto que, como apunta la norma de urgencia
en su Exposición de Motivos, en dicho Informe se propone conceder mayor
relevancia a la carrera de cotización del trabajador para favorecer la
aproximación de la edad real de jubilación a la edad legal de acceso a la
jubilación; la jubilación anticipada debería reservarse a aquellos trabajadores
que cuenten con largas carreras de cotización; y facilitar la coexistencia
trabajo y pensión. Pero también lo es que el Informe incluye otras
observaciones, que, en su conjunto, requieren de un planteamiento de la
configuración de la pensión de jubilación. Por ejemplo, se constata que la
jubilación anticipada se ha convertido en una fórmula de regulación de empleo;
que las once fórmulas de jubilación existentes son excesivaso que hay que articular un marco legal sobre la
flexibilidad y gradualidad de la jubilación.
Desde la
perspectiva de mantenimiento o prolongación de la vida laboral de los trabajadores
de edad avanzada, las medidas deben ir encaminadas a prevenir la expulsión
temprana del mercado laboral de estas personas (los denominados en
terminología anglosajona al uso older workers); a restringir el acceso anticipado
a la jubilación completa a una edad anticipada a la que se considera edad legal
ordinaria pensionable; a potenciar el acceso flexible y gradual hacia el
retiro pensionado definitivo; y a facilitar la continuidad en el trabajo más
allá de la edad legal ordinaria.
Todas estas
medidas exigen un replanteamiento global de instituciones propias del Derecho
del Trabajo y de la Seguridad Social en el marco de una política pública
orientada a la consecución del principio constitucional de igualdad de oportunidades
en el empleo y en la ocupación de las personas de mayor de edad, de la
satisfacción del derecho individual al trabajo y de la reconfiguración de la
pensión de jubilación en nuestro Sistema en torno a varios de los parámetros o
variables que hasta el momento se han considerado propios de su régimen
jurídico. Entre ellos, y fundamentalmente, el que refiere al cese en el trabajo
como elemento o rasgo estructural y, en consecuencia, la redefinición de la
función social que ha de cumplir esta contingencia en nuestro Estado Social.
Desde esta
vertiente, el RDL plantea al menos cuatro interrogantes a los que aporta solución:
1) Mantenimiento o desaparición de la jubilación anticipada general. El
legislador opta por mantener la anticipación de la edad de jubilación aplicando
coeficientes reductores en la cuantía. Mantenimiento con fuertes restricciones
en el acceso y controlando su uso para evitar situaciones de fraude. 2)
Mantenimiento o desaparición de la jubilación parcial. Se opta por mantener
también la jubilación parcial anticipada (vinculada a un contrato de relevo)
pero sometida a fuertes restricciones para evitar el uso descontrolado y el
gasto público. 3) Compatibilidad pensión de jubilación y trabajo. Mayor
amplitud la posibilidad de simultanear el trabajo con la pensión. 4) Control
de las extinciones de contratos de trabajo de trabajadores de más edad, en particular,
las jubilaciones anticipadas que se dicen con origen en un cese involuntario y
penalización económica en caso de despidos colectivos de trabajadores de edad
avanzada.
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