ADMINISTRATIVO - Atención a la nueva regulación del silencio administrativo 1999

Atención a la nueva regulación del silencio administrativo





I. BREVE REFLEXIÓN SOBRE LA NORMATIVA PREEXISTENTE
La Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ha sido publicada en el BOE de 14 de enero y ha impuesto la alteración de diversos preceptos en la regulación precedente. La reforma mantiene la estructura del articulado de la norma previa. Además de varias innovaciones de detalle, destaca la nueva regulación de los recursos administrativos –que estudia Carlos Jaume FERNÁNDEZ en este mismo número– y la específica regulación del silencio administrativo, que vamos a ver de inmediato.

I.1.-LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER
El art. 42 de la Ley 30/1992 recogió la ya tradicional obligación de la Administración Pública de dictar resolución expresa. Recordemos que el art. 89.4 (que no ha sufrido cambios) estipula que en ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos aplicables (y ello sin perjuicio de que se acuerde la inadmisión cuando corresponda). El deber de resolver rige en caso de solicitudes formuladas por los interesados y también en los procedimientos iniciados de oficio cuya instrucción y resolución afecte a los ciudadanos o a cualquier interesado. El segundo párrafo del art. 42.1 disponía algunas ex cep ciones a dicha obligación (por ejemplo, procedimientos en los que se produjese la prescripción, la caducidad, la renuncia o el desistimiento).
En cuanto al plazo máximo para resolver, la Ley 30/92 se remitía a las normas del procedimiento aplicable en cada caso. Con carácter supletorio, el art. 43.2 fijaba un plazo máximo de tres meses. Este precepto facultaba además a la Administración para acordar la ampliación de plazos (resolución de trámite de carácter irrecurrible).
Las exigencias de la Ley 30/92 se cerraban con el recordatorio de la responsabilidad en que podían incurrir los titulares de los órganos administrativos y el personal al servicio de la Admi nis tración ante el incumplimiento del deber descrito (estipulación, en la práctica, pu ra mente retórica).

I.2.-ACTOS PRESUNTOS
El art. 43 de la Ley 30/92 desarrolló la institución del acto presunto. En síntesis, el transcurso del plazo de resolución sin dictar un acto expreso permitía la producción, según los casos, de efectos estimatorios o desestimatorios. Estimatorios, en concreto, en materia de licencias y autorizaciones de empresas o centros de trabajo, solicitudes para el ejercicio de derechos preexistentes (noción no siempre fácil de precisar) y, en todo caso, si la normativa del sector no imponía consecuencias desestimatorias. Por el contrario, si el escrito ponía en marcha el derecho de petición (art. 29 de la Constitución) o se trataba de un recurso administrativo, nos hallábamos ante una desestimación tácita (con la excepción del recurso que impugnaba una denegación presunta: art. 43.b).
Respecto a los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos, el art. 43.4 establecía la caducidad previo transcurso de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada.
Finalmente, del art. 43.5 se derivaba la conveniencia de que cada Administración publicase una relación de procedimientos con indicación del efecto estimatorio o desestimatorio del transcurso del plazo. Lo cierto es que las diferentes Administraciones se han enfrentado de forma casuística con el tema. El silencio administrativo ha sido víctima de la deslegalización y no siempre se han conocido con facilidad sus plazos y sus consecuencias jurídicas. Algún autor ha llegado a hablar de "balcanización del procedimiento".

I.3.-LA PROBLEMÁTICA CERTIFICACIÓN DE ACTOS PRESUNTOS
Por último, el art. 44 de la Ley 30/1992 establecía la validez general de los actos presuntos. Pero, para su eficacia, los sometía a su acreditación a través de una certificación específica. Ésta podía solicitarse a partir del día siguiente al del vencimiento del plazo en que debió dictarse la resolución. La Administración debía extenderla en el plazo de veinte días desde que le fue solicitada. Con una particularidad: en estos veinte días aún podía cumplir la Administración con su deber de dictar acuerdo expreso. En la práctica, pues, la petición de certificación venía a jugar como una interpelación de mora.
 
2. REGLAS ESTABLECIDAS POR LA LEY 4/1999, DE MODIFICACIÓN DE LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN

II.1.-LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER
El art. 42 de la nueva redacción de la Ley indicada mantiene, por supuesto, la obligación administrativa de dictar resolución expresa (y de notificarla). Pero ahora es mucho más amplia, ya que se impone también en los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento y desaparición sobrevenida del objeto. Sólo se exceptúan de tal obligación los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio y los relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración (aspecto este último que ya preveía la regulación anterior).

¿CUÁL ES EL PLAZO MÁXIMO PARA RECIBIR LA NOTIFICACIÓN EXPRESA? Para contestar a esta pregunta debemos consultar la NORMA REGULADORA DEL CORRESPONDIENTE PROCEDIMIENTO. Pero la Ley ya fija dos criterios:
• Supletoriamente (si la norma precitada nada dispone), el plazo será de TRES MESES.
• En ningún caso podrá exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.
Ahora bien, los problemas –a nuestro entender– comienzan con la fijación del dies a quo de los indicados plazos. Es decir, del día a partir del cual empieza su cómputo. Cuando se trata de procedimientos incoados de oficio, podemos respirar tranquilos, porque el dies a quo es la fecha del acuerdo de iniciación. Pero EN LOS PROCEDIMIENTOS PROMOVIDOS A SOLICITUD DEL INTERESADO EL CÓMPUTO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO COMIENZA A PARTIR DE LA FECHA EN QUE DICHA SOLICITUD HAYA TENIDO ENTRADA EN EL REGISTRO DEL ÓRGANO COMPETENTE PA RA LA TRAMITACIÓN. Ya se intuye que esta precisión puede generar problemas en la práctica. Para evitarlos, el art. 42.4 obliga a la Administración a enviar a los administrados UNA COMUNICACIÓN EN LA QUE SE INDIQUE, ENTRE OTROS ASPECTOS, LA FECHA EN QUE LA SOLICITUD HA SIDO RECIBIDA POR EL ÓRGANO COMPETENTE. En consecuencia, se pueden plantear dos supuestos:
a) Hemos presentado nuestro escrito en el registro del órgano competente para la tramitación del procedimiento. En este sentido, por ejemplo, el primer párrafo de la Disposición Adicional decimoquinta precisa que "en el ámbito de la Administración General del Estado y a los efectos del art. 42.3.b) de esta ley, se entiende por registro del órgano competente para la tramitación de una solicitud, cualquiera de los registros del Ministerio competente para iniciar la tramitación de la misma". Pues bien, si hemos "acertado" con la presentación en el registro del órgano competente, ésta ha de ser la fecha que conste en la comunicación que la Administración de be dirigirnos. En caso contrario –nuestro entender– pueden derivarse responsabilidades –incluso penales– a causa de la alteración perjudicial de la fecha. En definitiva, a efectos de cómputo, el dies a quo ha de ser el de la entrada en el registro (plasmada en el sello de nuestra copia).
b) Si el escrito fue presentado en otros registros (cuya enumeración aparece en el art. 38.4), el dies a quo es el que conste en la comunicación administrativa a la cual nos hemos referido. Pensemos en la frecuente hipótesis de PRESENTACIÓN DE ESCRITOS EN LAS OFICINAS DE CORREOS (art. 38.4 c). Que no confíe el administrado –por lo que respecta al silencio– en el sello de fechas que el funcionario debe estampar en la parte superior izquierda del documento principal (y en su copia). Ahora, la situación ha cambiado y, pacientemente, esperaremos que la Administración cumpla con el imperativo de enviarnos la COMUNICACIÓN a la que tan machaconamente estamos aludiendo. En efecto, ella es la estrella de la nueva regulación y, además de especificar el dies a quo del plazo propio del silencio administrativo, nos ilustra sobre el plazo máximo de resolución normativamente establecido y sobre los efectos –estimatorio o desestimatorios– del transcurso del tiempo (esto último lo veremos con más calma en los epígrafes siguientes).

¿PUEDE SUSPENDERSE EL TRANSCURSO DEL PLAZO MÁXIMO LEGAL PARA RESOLVER? SÍ, aunque esta suspensión es meramente facultativa para la Administración y no juega ope legis. Aho ra bien, el legislador ha puesto mucho interés en la articulación de las causas que habilitan para la suspensión indicada. Así, en el art. 42.5 aparecen, al lado de los supuestos ya tradicionales del requerimiento al interesado para la subsanación de deficiencias y de la evacuación de informes preceptivos (con un tope, en este último caso, de tres meses), otras situaciones de especial enjundia:
• La exigencia de un pronunciamiento previo y preceptivo por un órgano de las Comunidades Europeas.
• La realización de pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes. Con una aclaración relevante: siempre que sean propuestos por los interesados.
• La declaración formal de inicio de negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio de los previstos en el art. 88 de la Ley. Esto es, los casos de terminación convencional dispuestos por el Ordenamiento. Hay que entender la mencionada declaración formal como un acto administrativo de trámite (sólo impugnable si se da alguna de las causas descritas en el art. 107.1 de la Ley).
También regula la Ley la resolución administrativa de ampliación del plazo máximo de resolución (con criterios más restrictivos que en el anterior precepto) y no olvida las ya consabidas exigencias de responsabilidad a los funcionarios y autoridades causantes de las demoras (arts. 42.6 y 42.7). Además, la Ley mantiene el deseo –aunque ahora con un imperativo "deben"– de que las Admi nis traciones publiquen y mantengan actualizadas relaciones de procedimientos (con indicación de plazos máximos y efectos nacidos del silencio: art. 42.4).

II.2.-EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LOS PROCEDIMIENTOS INICIADOS A SOLICITUD DEL INTERESADO
II.2.1.- RESERVA FORMAL DE LEY EN FAVOR DE LA ESTIMACIÓN TÁCITA
La regulación de los efectos estimatorios o desestimatorios se efectúa ahora en los arts. 43 y 44 de acuerdo con la siguiente división (que ya se observaba, con otros matices,en la normativa precedente):
• Art. 43: procedimientos iniciados a solicitud del interesado.
• Art. 44: procedimientos iniciados de oficio.
Vayamos al primer supuesto. El art. 43.2 recupera para las normas con rango de Ley el poder para decidir el efecto deducible del vencimiento del plazo máximo. Él mismo afirma que, SALVO QUE UNA NORMA CON RANGO DE LEY O NORMA DE DERECHO COMUNITARIO ESTABLEZCA LA CONTRARIO, LA SOLICITUD DEL INTERESADO PUEDE ENTENDERSE ESTIMADA TÁCITAMENTE. Es cierto, no obstante, que el mismo precepto añade otras ex cep ciones a ese PRINCIPIO EX LEGE DE ESTIMACIÓN TÁCITA. Pero se trata de supuestos que el legislador ya había establecido en la regulación preexistente:
• Ejercicio del derecho de petición (art. 29 CE).
• Transferencia de facultades relativas al dominio público o al servicio público.
• Impugnación de actos y disposiciones.
El último párrafo del art. 43.2 formula aquí la excepción –que también conocemos ya– que podemos denominar de "represión del doble silencio". Esto es, atribución de EFECTOS ESTIMATORIOS AL SILENCIO EN CASO DE RECURSO DE ALZADA CONTRA UNA SOLICITUD TÁCITA DENEGADA.

II.2.2.-EFICACIA Y ACREDITACIÓN
El art. 43.3 regula de forma clara la eficacia del silencio y utiliza para ello la siguiente subdivisión:
• La ESTIMACIÓN por silencio "tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizado del procedimiento". Ahora bien, no por ello puede el instituto del silencio positivo liberarse de la "maldición" que sobre él gravita en el art. 62.1.f) de la Ley. Según este precepto, son nulos de pleno derecho los actos administrativos "expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieran facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición". Respecto al procedimiento de revisión de actos nulos, conviene recordar que ha sido objeto de nueva redacción en algunos puntos (art. 102).
• La DESESTIMACIÓN por silencio administrativo "tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente" (segundo párrafo del art. 43.3). En este punto, hemos de advertir al lector que el art. 48.2, en su nueva redacción, precisa que "si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo". Y, por su parte, el art. 48.4 (que no altera la regla preexistente) dispone que "los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo".
Por último, una buena noticia. El art. 43.5, en su primer inciso, dispone que "los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada". Aquella certificación –que tanto trasiego burocrático originó– convive ahora con el resto de medios de prueba admitidos en Derecho. Si se solicita, la Ley tiene el buen criterio de asegurar que "deberá emitirse en el plazo máximo de quince días" (art. 43.5, en su último inciso).

II.2.3.-LA RESOLUCIÓN EXPRESA EXTEMPORÁNEA
Como si fuera una china en el zapato, toda regulación del silencio administrativo ha de responder a la delicada cuestión del acto administrativo expreso dictado fuera del plazo máximo para resolver. La Ley (en su art. 43.4) ha optado por una clave sencilla:
• Si ya hemos obtenido la estimación por silencio, la Ley sólo permite a la Administración dictar acuerdo extemporáneo si se confirma la estimación tácita. En la práctica, suele ocurrir que, aún manteniendo el sentido afirmativo, se aprovecha la resolución para precisar o imponer condiciones autorizadas por el ordenamiento (piénsese, por ejem plo, en las licencias y autorizaciones administrativas).
• Si el transcurso del plazo condujo a la desestimación, el acto expreso extemporáneo puede dictarse "sin vinculación alguna al sentido del silencio" (art. 43.4.b). Se da pie, por tanto, a la Administración, para mejorar la situación jurídica del administrado, pero éste no debe olvidar que, a partir del día siguiente a la producción de los efectos del silencio, comienzan a correr los plazos para la interposición de recursos administrativos y contencioso-administrativos (arts. 48.2,48.4, 115.1 y 117.1 de la Ley y 46.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa).

II.3.-EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LOS PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE OFICIO
Como ya hemos dicho, el dies a quo del plazo para resolver se sitúa en este caso en la fecha del acuerdo de iniciación (que será objeto de notificación o publicación). Pasado dicho plazo, los efectos son los siguientes:
• "En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo" (art. 44.1). Esta noción se inscribe en el marco de los actos favorables.
• "En los procedimientos en que la Ad ministración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad". Tal como estipula el segundo párrafo del art. 42.1, el mandato de dictar acuerdo expreso se mantiene incluso en caso de caducidad. Ahora bien, una vez transcurrido el plazo máximo de resolución, se produce ope legis la caducidad. El acto posterior se dicta para ordenar el archivo de las actuaciones (y proceden contra él, de acuerdo con el art. 92, los recursos pertinentes). Por último, hay que aclarar que, si el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.
 
3. LA ENTRADA EN VIGOR DE LA REFORMA

La Disposición final única, en su número 2, dispone que la Ley entrará en vigor a los tres meses de su publicación en el BOE. Esto es, el 14 de abril de 1999.
Respecto a los PROCEDIMIENTOS EN TRAMITACIÓN iniciados antes de la en trada en vigor de la Ley, la Disposición transitoria segunda dispone lo siguiente:
• Les será de aplicación la normativa anterior.
• Sí se les aplicará el sistema de revisión de oficio y de recursos administrativos regulados en la Ley 4/1999.
Hemos de formular ahora un aviso capital. El número 3 de la Disposición transitoria Primera precisa que CONSERVARÁ VALIDEZ EL SENTIDO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO ESTABLECIDO EN LAS NORMAS PREEXISTENTES. Esta permanencia sólo afecta al sentido del silencio administrativo, pero no a su forma de producción y efectos (en los que sí se cumplirán los preceptos de la nueva Ley). También se aplicará a partir del 14 de abril de 1999 el plazo máximo de resolución de 6 meses. Pero se mantendrán las previsiones que, en materia de plazos de silencio, constan en las normas reglamentarias preexistentes.
Esta situación de subsistencia parcial de normas –en concreto, en lo relativo a los plazos de resolución y sentido del silencio– concluirá cuando el Gobierno desarrolle por vía reglamentaria los puntos establecidos en la disposición adicional primera (que lleva el esperanzador título de "simplificación de procedimientos"). En ella, se abre la puerta a lo siguiente:
• Promulgación, en el plazo de un año, de las modificaciones normativas precisas en las disposiciones reglamentarias dictadas en desarrollo de la Ley 30/1992. Se precisa que, en ningún caso, las especialidades procedimentales podrán suponer una disminución o limitación de las garantías consagradas en esta Ley.
• Adaptación, en el plazo de dos años, de las normas reguladoras de los procedimientos al sentido del silencio administrativo establecido en la Ley 4/1999.
Al menos, el período que nos espera no ha de significar la implantación inesperada del silencio negativo (cuestión reservada a la Ley), aunque está en la mano del Gobierno establecer plazos distintos al supletorio de 3 meses (con el límite máximo legal, eso sí, de los 6 meses).