ADMINISTRATIVO - EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

1. Silencio administrativo
2. Silencio administrativo negativo
3. Silencio administrativo positivo

Para abordar este tema me permito hacer un breve recuento del significado del concepto de SILENCIO ADMINISTRATIVO, SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO y SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO. Así mismo, explicare cada uno de estos términos, tanto en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), como en el actual Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), junto con algunos pronunciamientos jurisprudenciales de las diferentes cortes, al igual que la interpretación doctrinante que hacen los estudiosos del derecho en estos asuntos.

Silencio administrativo

El Silencio Administrativo es una presunción o ficción legal en virtud de la cual, transcurrido cierto plazo sin resolver las administraciones públicas y producidas además determinadas circunstancias, se entenderá denegada u otorgada la petición o el recurso formulado por los particulares u otras administraciones.
Desde mi punto de vista personal y de una forma más sencilla puedo manifestar acerca del silencio administrativo lo siguiente: "Hay silencio administrativo en los casos en los que la administración calla cuando tiene algo que decir"

Silencio administrativo negativo

El silencio administrativo negativo o llamado también desestimatorio es no pronunciarse dentro de un determinado plazo acerca de algo solicitado, por lo cual la ley le da efecto desestimatorio a la petición. Si la administración no resuelve una petición del administrado su abstención o silencio equivale por mandato de la ley a una denegación o negativa.

Silencio administrativo positivo

El silencio administrativo positivo o también llamado estimatorio da lugar al nacimiento de un acto presunto, por cuanto se entiende concedido lo que se ha solicitado.
De otra parte, en el actual Código Contencioso Administrativo podemos observar y encontrar a la vez en el Capítulo IX (Silencio Administrativo) del Título I (Actuaciones Administrativas) en el artículo 40 el silencio negativo en los siguientes términos:
Artículo 40. Silencio negativo. Transcurrido un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa.
La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra el acto presunto.
Asimismo el artículo 41 trae consigo el silencio positivo, así:
Artículo 41. Silencio positivo. Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva.
Se entiende que los términos para decidir comienzan a contarse a partir del día en que se inició la actuación.
El acto positivo presunto podrá ser objeto de revocatoria directa en las condiciones que señalan los artículos 71, 73 y 74.
Finalmente el artículo 42 se refiere al procedimiento para invocar el silencio administrativo positivo, y su punto fundamental es una declaración bajo la gravedad del juramento donde manifieste no haberle sido notificado (a) de respuesta alguna.
Ahora bien, en lo que respecta del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), lo vamos a hallar en el Capítulo VII (Silencio Administrativo) del Título III (Procedimiento Administrativo General) del artículo 83 al 86; el nuevo texto del artículo 83 es el siguiente:
Artículo 83. Silencio negativo. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa.
En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que ésta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión.
La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá la responsabilidad a las autoridades. Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la jurisdicción de los contencioso administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda.
En este artículo es importante señalar que se hicieron dos precisiones muy importantes:

• 1. Se señaló que en los casos en los que la administración tiene tres (3) meses para tomar una decisión; el silencio administrativo negativo se entenderá un (1) mes después en que debió pronunciarse, es decir, al cabo de cuatro (4) meses.
  
• 2. Se dice que la ocurrencia del silencio administrativo negativo no exime de responsabilidad a las autoridades y que tampoco las excusara del deber de decidir sobre la petición inicial, pero se precisó lo siguiente: "salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, "o que habiendo acudido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda""
  

Asimismo, el nuevo texto del artículo 84 es el siguiente:
Artículo 84. Silencio positivo. Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones legales especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva.
Los términos para que se entienda producida la decisión positiva presunta comienzan a contarse a partir del día en que se presentó la petición o recurso.
El acto positivo presunto podrá ser objeto de revocación directa en los términos de este código.
Este artículo prácticamente quedo igual, lo importante aquí es que hace alguna aclaración como "disposiciones legales especiales" mientras que el actual solamente dice "disposiciones especiales". También es más preciso en referirse a "petición o recurso" y finalmente la revocatoria directa "en los términos de este código".
Ahora bien, el artículo 84 se refiere al procedimiento para invocar el silencio administrativo positivo y también, su parte importante es una declaración bajo la gravedad del juramento donde manifieste no habérsele notificado de respuesta alguna.
Por último, incorporó el Silencio administrativo en recurso en el artículo 86 cuyo texto es el siguiente:
Artículo 86. Silencio administrativo en recursos. Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa.
El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas.
La ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
La no resolución oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria gravísima.
Es importante señalar en este artículo las siguientes apreciaciones:

• 1. Van muy ligados con el silencio negativo, con la salvedad de que este artículo se refiere a recursos.
  
• 2. Que el plazo de los dos (2) meses para resolver dichos recursos no se cuenta mientras se estén practicando pruebas.
  
• 3. Y finalmente importantísimo señalar que la no respuesta oportuna de los recursos constituye una falta disciplinaria gravísima para el servidor público encargado de resolver dicho recurso, lo cual indica que puede ser destituido del cargo e inhabilitado para ejercer cargos públicos, y eso quiere decir que le van a prestar más importancia a dichas solicitudes y a hacer mejor su trabajo que es un función pública y un servicio que deben prestar todos sus empleados.
  

Así las cosas, y desarrollados estos temas en los dos códigos. A continuación traeré a colación algunas jurisprudencias que han tratado estos temas desde diferentes perspectivas, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado, y finalmente algunos doctrinantes que han tratado, analizado y expresado sus puntos de vista de estos conceptos…

• El agotamiento de la vía gubernativa y el silencio administrativo negativo. "De manera general puede decirse que la necesidad de agotar la vía gubernativa como presupuesto para acudir a la jurisdicción constituye un privilegio de la administración, derivado del principio de autotutela administrativa y por virtud del cual debe brindarse a los entes públicos la oportunidad de pronunciarse sobre sus propios actos antes de que las controversias que hayan surgido en torno a ellos sean planteadas ante los tribunales.
  

(...).
En la medida en que la reclamación que el administrado presenta a la administración como presupuesto para agotar la vía gubernativa, no obstante su especial regulación legal, es una expresión del derecho de petición, la figura del silencio administrativo negativo, si bien habilita al administrado para dar por agotada la vía gubernativa y acudir directamente a la jurisdicción, no significa que la administración pueda sustraerse de su obligación de dar una respuesta a la solicitud que le ha sido presentada. Esto significa que en los eventos de silencio administrativo negativo, el administrado puede optar por acudir a la jurisdicción o por esperar una respuesta efectiva de la administración, sin que esta última opción, que es un desarrollo del derecho de petición, pueda acarrearle consecuencias adversas, como sería la de que a partir del momento previsto para la operancia del silencio administrativo se contabilice el término de prescripción o de caducidad de la respectiva acción"[1].

• El silencio administrativo negativo y el acto presunto de petición. "Transcurrido un plazo de tres meses, contados a partir de la presentación de una petición, sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa. Si frente a una petición se da el silencio administrativo negativo por mandato legal y no se interpone contra este acto recurso alguno, la administración tiene el deber de resolver en forma "expresa" tal petición mientras el interesado no haya hecho uso de los recursos en vía gubernativa contra el acto presunto. Pero bien puede ocurrir que contra el acto solo proceda el recurso de reposición, que no es obligatorio y el interesado decida no proponerlo; en ese caso, cabe concluir que la administración no pierde competencia para resolver esa petición mientras no se haya acudido ante la jurisdicción contenciosa administrativa"[2].
  
• Silencio administrativo negativo. "Como presupuesto para incoar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Tiene esa figura dos propósitos fundamentales, el primero sancionar a la administración ineficiente, omisiva y retardada y el segundo, concederle la garantía al administrado de poder acudir a la jurisdicción en demanda contra actos particulares. Se convierte así esta figura administrativa en un instrumento para que un particular a quien no se le han resuelto los recursos por la vía gubernativa pueda dar inicio a un control jurisdiccional de los actos administrativos que considera le han lesionado sus derechos y pueda de esta forma presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir que es una forma de agotar la vía gubernativa, presupuesto de procedibilidad de esta acción"[3].
  
• Silencio administrativo negativo. En un presupuesto de procedibilidad para incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo definitivo y de carácter particular, el previo agotamiento de la vía gubernativa por acto expreso o presunto por silencio negativo. Tanto el silencio negativo frente a los recursos, como en relación con la primera petición, agotan la vía gubernativa. Por la ocurrencia de uno u otro fenómeno la autoridad administrativa pierde competencia, por el factor temporal, para pronunciarse sobre la petición y sobre los recursos, quedando así habilitado el administrado para instaurar la acción de nulidad. Termino de caducidad para incoar dicha acción" [4]
  
• Silencio administrativo. "No es necesario pedir la nulidad del acto ficto producido por el silencio administrativo, precisamente porque no existe manifestación de la administración. Se trata solo de una ficción legal cuyo objeto es dar por agotada la vía gubernativa para que con este presupuesto procesal se pueda acudir a la vía jurisdiccional" [5]
  
• El profesor y tratadista García-Trevijano, incida: "El arraigo de las instituciones y la convivencia jurídica habitual con ellas las hace que en ocasiones nos planteemos la cuestión de cómo se ha podido vivir –administrativamente hablando, por lo que ahora interesa- sin tal institución. Este es el caso del silencio administrativo, en particular tras la consolidación del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa.
  

Actualmente es impensable, en tanto en cuanto se mantenga tal carácter revisor, la desaparición del silencio administrativo (al menos del silencio negativo), institución que, sin embargo, no fue objeto de una formulación con vocación de ser aplicada de una manera general hasta tiempos recientes, posteriores, por supuesto, a la consolidación del citado carácter revisor. En el estado actual es, en mi opinión, inconcebible el abandono de la institución. Para ello sería preciso romper con esquemas jurídicos tradicionales, cuya pervivencia impide la desaparición.
Por lo tanto, el fundamento del silencio (nos referimos al silencio negativo) hay que buscarlo precisamente en la exigencia de un acto previo para acceder la jurisdicción contencioso-administrativa. Es más, podría decirse que la trascendencia del silencio administrativo es directamente proporcional a la rigidez con que se configure el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa. No tanto facilita como posibilita el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva reconociendo en el artículo 24 de la Constitución.
Interesa destacar en este sentido que los efectos del carácter revisor se han visto disminuidos y están siendo objetos de una moderna revisión. Influyen en esta tendencia las siguientes circunstancias:

• 1. El actual ataque de que está siendo objeto por parte de la doctrina científica, de forma similar a la influencia que tuvo en su surgimiento. El ataque, sin embargo, no se dirige normalmente contra la configuración misma de la jurisdicción contenciosa-administrativa como revisora, sino ms bien contra su interpretación rígida. Excepto posiciones extremas, suele confirmarse por la doctrina científica la utilidad del carácter revisor, pero se critican sus excesos.
  
• 2. La jurisprudencia se muestra favorable a abrir en determinados casos la posibilidad del enjuiciamiento de cuestiones concretas no planteadas en vía administrativa y sobre las que, en sentido estricto, no ha habido pronunciamiento administrativo previo a la vía contencioso-administrativa.
  

Es cierto que la jurisprudencia mantiene como principio fundamental el carácter esencialmente revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, entendiendo que se incurre en desviación procesal si se plantean cuestiones nuevas en sede jurisdiccional respecto a las planteadas en vía administrativa. Sin embargo, no es absolutamente exacto que se exija una total identidad entre cuestiones suscitadas ante la administración y posteriormente en sede jurisdiccional".
Su finalidad intrínseca responde a la necesidad de dar agilidad administrativa a determinados sectores, y que, por falta de medios, decidía o por las razones que fueren, no existe tal legalidad. En tales casos, el ordenamiento jurídico establece la técnica del silencio positivo, que tiene un doble efecto inmediato:

• a) Por un lado, incentiva a la administración para que resuelva de manera expresa si no quiere ver cómo el administrado, por el mero transcurso de un plazo (reuniendo los demás requisitos precisos), pasa a estar legitimado para actuar en sentido pedido.
  

Esta afirmación, no obstante, debe ser hoy adecuadamente matizada, habida cuenta de que los limites intrínsecos impuestos al silencio positivo, en particular la imposibilidad de adquirir por tal vía más de lo que hubiera podido otorgarse de manera expresa, tienen el efecto de que la administración competente se verá segura de que en ningún caso el peticionario estará legitimado, a través del silencio administrativo positivo, para actuar de manera disconforme con el ordenamiento jurídico, lo que con seguridad le hará perder de alguna manera interés en resolver en forma expresa. Ello tendrá el perjuicio añadido de que el interesado se verá en la tesitura de decidir unilateralmente, y sin la ayuda de la administración, si actúa o no, y, en definitiva, si ha nacido el acto presunto por silencio positivo.

• b) Por otra parte, no obstante las inseguridades expuestas, permite que el interesado actué, al menos cuando sea claro que la petición no contradice el ordenamiento jurídico, de acuerdo con lo solicitado, por lo que tendrá la garantía de que, al tratarse de un acto (presunto) declarativo de derechos, no podrá ser retirado del mundo jurídico sino a través de los causes legalmente establecidos.
  

El silencio positivo es concebido con carácter excepcional, frente a la regla general del silencio negativo, y como tal es de interpretación restrictiva". [6]

• Según el tratadista Enrique Sayagués Laso "Los poderes jurídicos dados a la administración tienen como objeto permitirle cumplir eficazmente sus cometidos. Por lo tanto, sus órganos están en la obligación de proceder conforme a las necesidades del servicio. De ahí deriva, como principio general, el deber de pronunciarse sobre las cuestiones que se le plantean…"[7].
  
• Sobre este particular nos recuerda el profesor y tratadista español Sabino Álvarez-Gendín "La administración puede dejar de resolver o de notificar una resolución. Esta falta de resolución o de notificación se llama silencio administrativo. Habrá que averiguar si respecto del silencio administrativo hay una forma que interprete en sentido afirmativo o negativo. En la legislación francesa los cuatro meses del silencio de la administración se interpretan como denegación. Primeramente (Decreto 2, noviembre 1864) se introdujo para los recursos gubernativos ante el ministro y posteriormente (Ley 17 de julio de 1900, art. 3º) para todas las decisiones administrativas, iniciándose el transcurso de los cuatro meses la apertura del recurso contencioso, sentando la jurisprudencia del Consejo de Estado, de que mientras no se dicte el acto expreso se otorga un plazo indefinido para recurrir contra la decisión tácita" [8]
  
• Silencio administrativo positivo. "Se configura cuando transcurrido el plazo de que dispone la administración para pronunciarse no ha notificado decisión alguna. En consecuencia, se consideran resueltas favorablemente al administrado sus peticiones. La exigencia de documentos no esenciales para resolver la petición no interrumpe el plazo para que se configure el silencio administrativo. Cómputo del plazo para su operancia. Incompetencia de la administración para decidir en forma expresa cuando se configura el silencio. La existencia y los defectos del silencio administrativo no dependen de su formulación" [9]
  

En este estado de las cosas, me podría quedar transcribiendo muchísimas jurisprudencias y doctrinas que se han pronunciado sobre este asunto.
Lo importante aquí señalar es la jerarquía de esta norma jurídica legal, y que podemos ejercer o solicitar en cualquier momento en que la administración no responda a nuestras peticiones en el debido tiempo o plazo que ella tiene para hacerlo.